Đổi mới tư duy trong quy hoạch vùng để đáp ứng yêu cầu tích hợp của Luật Quy hoạch

Từ khóa: quy hoạch vùng, quy hoạch tích hợp, mối tương quan, quốc gia

Summary

Regional planning is being developed using an integrated approach, covering many technical, economic, institutional, and cultural issues… with the requirement to ensure open and flexible principles, to create optimal corridors for sectors and localities to be proactive in the implementation. This article analyzes the status of regional planning implementation to clarify its correlation with the national planning system, points out problems that arise in implementation, and thereby proposes breakthrough solutions to speed up planning progress, create spillovers and development drivers, creating linkages between regions and localities.

Keywords: regional planning, integrated planning, correlation, country

ĐẶT VẤN ĐỀ

Việc triển khai Luật Quy hoạch là nhiệm vụ chính trị quan trọng đã được Thủ tướng Chính phủ yêu cầu các bộ ngành, địa phương đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng công tác lập quy hoạch. Theo đó, Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021-2030, các quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh cũng đã và đang tiến hành lập, thẩm định, hoàn thành phê duyệt trong năm 2023^[1].

Quy hoạch vùng Đồng bằng sông Cửu Long là quy hoạch vùng đầu tiên được lập theo phương pháp tích hợp nên trong quá trình triển khai lập quy hoạch đã có nhiều thách thức và cơ hội. Tuy nhiên, sau khi được phê duyệt, quy hoạch này đã trở thành căn cứ quan trọng để xác định trọng tâm, trọng điểm thu hút nguồn lực đầu tư phát triển trên cơ sở các tiềm năng, lợi thế của vùng, góp phần cải thiện sinh kế, thích ứng với biến đổi khí hậu và đảm bảo quốc phòng – an ninh. Bên cạnh đó, 5 quy hoạch vùng^[2] còn lại được lập trong bối cảnh nhằm cụ thể hóa quy hoạch tổng thể cấp quốc gia và các chiến lược phát triển quốc gia trên lãnh thổ vùng. Do đó, quy hoạch vùng trở thành khớp nối quan trọng trong hệ thống quy hoạch quốc gia^[3], bởi cùng lúc phải thực hiện nhiều vai trò, như: cụ thế hóa quy hoạch cấp quốc gia và kết nối các quy hoạch cấp tỉnh; xây dựng phương án liên kết liên vùng, nội vùng và tạo sự đột phá để thực hiện hóa các mục tiêu trong các ngành, lĩnh vực. Chính vì vậy, việc đổi mới tư duy trong quy hoạch Vùng để đáp ứng yêu cầu tích hợp của Luật Quy hoạch đang là vấn đề đặt ra có tính cấp thiết.

MỐI TƯƠNG QUAN GIỮA QUY HOẠCH VÙNG TRONG HỆ THỐNG QUY HOẠCH QUỐC GIA

Nội dung quy hoạch Vùng được quy định tại Khoản 1, Điều 26 – Luật Quy hoạch năm 2017, đó là: xác định phương hướng phát triển, sắp xếp không gian và phân bổ nguồn lực cho các hoạt động kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường có tính liên ngành, liên vùng và liên tỉnh. Quy hoạch Vùng thực hiện 8 nội dung theo Khoản 2, Điều 26 – Luật Quy hoạch và được quy định chi tiết tại Điều 27 của Nghị định số 37/2019/NĐ-CP, ngày 07/5/2017 về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch.

Hình 1: Mối tương quan giữa quy hoạch vùng trong hệ thống quy hoạch quốc gia

Nguồn: Tác giả sơ đồ hóa

Quy hoạch tổng thể quốc gia là quy hoạch mang tính chiến lược trên lãnh thổ quốc gia, đóng vai trò nền tảng cho việc xác định các quy hoạch khác. Theo định hướng Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050, không gian tổng thể toàn quốc được chia thành 6 vùng kinh tế – xã hội, các vùng động lực quốc gia, hành lang kinh tế và các cực tăng trưởng quốc gia tương ứng của mỗi vùng. Hơn nữa, các quy hoạch ngành cần phải tuân thủ quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển và quy hoạch sử dụng đất quốc gia. Như vậy, quy hoạch vùng cần phải phù hợp với quy hoạch cấp quốc gia (quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển, quy hoạch sử dụng đất quốc gia và các quy hoạch ngành); ngoài ra, nội dung quy hoạch vùng phải cụ thể hóa các định hướng quy hoạch tổng thể quốc gia, các ngành, lĩnh vực liên quan đến kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường và bảo tồn đa dạng sinh học trên không gian vùng, phân bố dân cư đô thị và nông thôn, xây dựng vùng liên tỉnh, đưa ra giải pháp liên kết các tỉnh theo tiểu vùng.

Hình 2: Nội dung tích hợp theo lớp của quy hoạch vùng

Nguồn: Tác giả sơ đồ hóa

Đối với các định hướng tổ chức không gian hệ thống đô thị, nông thôn, vùng và khu chức năng đặc thù, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội trên phạm vi vùng đã được nghiên cứu trong các đồ án quy hoạch xây dựng vùng thực hiện theo Luật Xây dựng năm 2003 trước đây. Song, đứng trước yêu cầu thực hiện quy hoạch một cách tích hợp, linh hoạt và đa chiều, nội dung quy hoạch vùng theo Luật Quy hoạch năm 2017 chú trọng đến phát triển bền vững, hài hòa giữa các yếu tố kinh tế – xã hội, môi trường và quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, các nội dung của quy hoạch vùng là cụ thể hóa các định hướng trong quy hoạch cấp quốc gia, nhưng cần được triển khai ở mức độ chi tiết hợp lý, tập trung định hướng phát triển không gian vùng/liên tỉnh, sắp xếp, lựa chọn và phân bổ nguồn lực phát triển trên lãnh thổ vùng, tạo điều kiện cho các quy hoạch cấp dưới triển khai mà không phá vỡ quy hoạch cấp trên.

Hình 3: Mối quan hệ của các bên liên quan trong quá trình lập quy hoạch Vùng Đồng bằng sông Cửu Long và kết nối các quy hoạch

Nguồn: Báo cáo sự tham gia của các bên liên quan Quy hoạch vùng Đồng bằng sông Cửu Long thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050

NHỮNG VẤN ĐỀ NẢY SINH TRONG QUÁ TRÌNH TRIỂN KHAI THỰC HIỆN QUY HOẠCH

Quy hoạch vùng Đồng bằng sông Cửu Long đã được phê duyệt tại Quyết định số 287/QĐ-TTg, ngày 28/02/2022 và kế hoạch triển khai thực hiện Quy hoạch vùng được ban hành đã tạo điều kiện thuận lợi để phát triển kinh tế – xã hội của toàn vùng, là các định hướng triển khai quy hoạch các tỉnh trong vùng đảm bảo thống nhất và đồng bộ giữa các quy hoạch. Các lĩnh vực chủ yếu trong quy hoạch vùng đã xác định làm căn cứ chính cho các quy hoạch tỉnh, thành phố trong vùng Đồng bằng sông Cửu Long, như: hệ thống giao thông, liên kết vùng; logistics; xử lý nước thải, chất thải rắn, chất thải nguy hại; khu du lịch; nguồn nhân lực; các cơ sở giáo dục đại học; cơ sở nghiên cứu khoa học; các bệnh viện và các biện pháp xử lý ô nhiễm môi trường, phòng chống thiên tai. Đến nay, đã có 12/13 tỉnh, thành phố thuộc Vùng^[4] đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch tỉnh, đứng đầu trong 6 vùng của cả nước có số tỉnh hoàn thành quy hoạch sớm nhất trong năm 2023.

Đối với quy hoạch 5 vùng (vùng Trung du miền núi phía Bắc, vùng Đồng bằng sông Hồng, vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung, vùng Tây Nguyên, vùng Đông Nam Bộ), từ tháng 4/2022, nhiệm vụ lập quy hoạch đã được phê duyệt là cơ sở để tổ chức thực hiện về căn cứ lập quy hoạch; xác định phạm vi, ranh giới; phương pháp tiếp cận và các yêu cầu về nội dung, hồ sơ quy hoạch. Tiếp đó, các quy hoạch vùng đã được khẩn trương triển khai, hoàn thiện theo các góp ý từ các bộ, ban ngành Trung ương, đồng thời tổ chức các hội thảo xin ý kiến Hội đồng điều phối Vùng và các cuộc khảo sát, tham vấn các tỉnh trong vùng theo quy định tại Điều 19 – Luật Quy hoạch. Đến tháng 12/2023, hồ sơ quy hoạch 5 vùng đã đáp ứng các yêu cầu về nội dung và chất lượng, được Hội đồng thẩm định quy hoạch Vùng thông qua, từ đó tiếp tục khẩn trương hoàn thiện hồ sơ sau thẩm định và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

Quy hoạch Vùng đang được triển khai thực hiện trong bối cảnh hiện tại có nhiều điểm khác biệt khi các quy hoạch cùng lập đồng thời, nội dung các quy hoạch Vùng đòi hỏi đáp ứng theo các yêu cầu của Luật Quy hoạch, Nghị định số 37/2019/NĐ-CP, ngày 07/5/2019 và phù hợp với các Chiến lược quốc gia, các quy hoạch cấp trên. Mặt khác, còn cần có sự đồng bộ, tích hợp giữa các quy hoạch cấp tỉnh. Do đó, trong quá trình triển khai lập quy hoạch đã nảy sinh một số vấn đề về quy trình thực hiện và phương pháp tiếp cận. Cụ thể, việc thực hiện các hợp phần quy hoạch để tích hợp vào quy hoạch vùng đã được thay đổi xuất phát từ yêu cầu thực tiễn để đảm bảo chất lượng quy hoạch và đáp ứng tiến độ trình phê duyệt. Bên cạnh những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện, xuất hiện những mâu thuẫn giữa quy hoạch cấp quốc gia (quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch ngành) với quy hoạch cấp tỉnh và giữa các quy hoạch tỉnh, do cách triển khai thực hiện quy hoạch chưa có sự thống nhất giữa các ngành, các địa phương nên kết quả của mỗi quy hoạch cũng có sự khác biệt nhất định. Thêm vào đó, các quy hoạch vùng hiện nay còn đối mặt với các yêu cầu cao hơn về nội dung, như: cần đưa ra các giải pháp liên kết nội vùng (liên kết giữa các tiểu vùng và giữa các tỉnh trong từng tiểu vùng). Như, trong cùng một vùng, các địa phương thường có thế mạnh tương đồng, do đó có khuynh hướng cùng lựa chọn định hướng phát triển tương đối như nhau nên xảy ra sự cạnh tranh, không phát huy được lợi thế đặc trưng. Ngoài ra, trên lãnh thổ vùng hiện nay, sự đầu tư còn dàn trải, chưa tập trung được nguồn lực và phân bổ hợp lý do thiếu các định hướng phát triển cụ thể hóa chiến lược phát triển quốc gia. Do vậy, với sức ép tiến độ về thời gian và yêu cầu về chất lượng, việc lập quy hoạch vùng càng đòi hỏi phải thực sự linh hoạt, nhằm khớp nối giữa quy hoạch các cấp trong hệ thống quy hoạch quốc gia, tạo động lực phát triển hài hòa giữa các ngành và cơ hội bứt phá cho tất cả các địa phương.

MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐỘT PHÁ TRONG QUY HOẠCH VÙNG

Nhận diện được các vấn đề đặt ra trong quá trình triển khai lập quy hoạch 5 vùng hiện nay và từ kinh nghiệm thực tiễn thực hiện quy hoạch vùng Đồng bằng sông Cửu Long, tác giả đề xuất một số giải pháp đột phá nhằm đẩy nhanh tiến độ thực hiện và nâng cao chất lượng quy hoạch trên 2 phương diện chính về đổi mới quy trình thực hiện và phương pháp tiếp cận quy hoạch, cụ thể:

(i) Về giải pháp đổi mới quy trình thực hiện

– Sử dụng tài liệu và nội dung của Quy hoạch tổng thể quốc gia và các quy hoạch ngành quốc gia đã được thẩm định và phê duyệt làm cơ sở để cụ thể hóa các nội dung trong quy hoạch của từng vùng. Vì vậy, quá trình lập quy hoạch vùng không nhất thiết cần triển khai lập các hợp phần quy hoạch theo nhiệm vụ lập quy hoạch đã được phê duyệt, giúp tiết kiệm được thời gian thực hiện nhiều trình tự, thủ tục. Tuy nhiên, để hoàn thành các quy hoạch vùng đảm bảo chất lượng, đòi hỏi sự quyết tâm cao, những nỗ lực cố gắng của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương và các bộ, ngành, đặc biệt trong việc tăng cường tham vấn, phối hợp làm việc, trao đổi và xin ý kiến của các bên liên quan.

– Tuân thủ theo các Nghị quyết của của Bộ Chính trị về phát triển vùng và Nghị quyết số 81/2023/QH15 của Quốc hội để xây dựng quan điểm, mục tiêu, định hướng phát triển các ngành, lĩnh vực trong quy hoạch vùng. Việc bố trí không gian phát triển các ngành, lĩnh vực kế thừa các định hướng tại Quy hoạch tổng thể quốc gia và quy hoạch ngành quốc gia. Các nội dung liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của các bộ, ngành được tham vấn trực tiếp, làm việc, trao đổi để tạo sự thống nhất trong nội dung quy hoạch. Ngoài ra, tăng cường tham vấn, xin ý kiến góp ý của các địa phương trong vùng, các địa phương liền kề hoặc nằm trong lưu vực sông có liên quan nhằm tăng cường sự liên kết, đồng bộ trong quy hoạch Vùng với quy hoạch tỉnh và là cơ sở rà soát, thống nhất giữa quy hoạch các tỉnh.

(ii) Về giải pháp đổi mới phương pháp tiếp cận quy hoạch

– Nếu quy hoạch vùng có mâu thuẫn với quy hoạch ngành quốc gia và quy hoạch tổng thể quốc gia, thì phải điều chỉnh và thực hiện theo quy hoạch cấp quốc gia. Trong trường hợp quy hoạch Vùng có mâu thuẫn với nhau, thì cần điều chỉnh và thực hiện theo quy hoạch cao hơn (khoản 3, Điều 6 – Luật Quy hoạch). Mặt khác, đối với từng vấn đề mâu thuẫn cụ thể phát sinh, cần đưa ra những phân tích, luận điểm, luận cứ phân tích ở góc độ quy hoạch vùng để phù hợp với Nghị quyết của Bộ Chính trị, các chiến lược, chính sách phát triển và quy hoạch cấp quốc gia, từ đó là cơ sở để điều chỉnh và hoàn thiện các quy hoạch cấp dưới tránh sự xung đột, chồng chéo, cản trở quá trình đưa quy hoạch vào thực tiễn.

– Quy hoạch vùng cần xác định các ngành, lĩnh vực ưu tiên có tính đặc trưng, lantỏa, có sự liên kết trong tiểu vùng, nội vùng trong mối tương quan với các quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch địa phương, nên cần cần trú trọng thực hiện các giải pháp sau:

Một là, tập trung nghiên cứu, xác định tiêu chí phân chia các tiểu vùng. Các phương án phát triển, sắp xếp không gian và phân bổ nguồn lực cho các hoạt động kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường cần được đề xuất và triển khai theo các tiểu vùng để thực hiện hóa các mục tiêu về du lịch, giáo dục – đào tạo, khoa học và công nghệ, năng lượng tái tạo… Các tiểu vùng được lựa chọn theo các tiêu chí về vị trí, tiếp giáp giữa các tỉnh, theo các lưu vực sông; có sự tương đồng về đặc điểm điều kiện tự nhiên, lịch sử, văn hóa, xã hội; có các điểm chung về quy mô, liên kết trong phát triển kinh tế; hoặc có thể cùng sử dụng các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng kinh tế, như: nguồn nước, xử lý chất thải, giáo dục, trung tâm bảo trợ xã hội…

Hai là, chú trọng đưa ra các giải pháp liên kết nội vùng, liên vùng hiệu quả. Cần nghiên cứu, phân tích kỹ lưỡng và đưa ra phương án tổ chức liên kết không gian vùng, cơ chế phối hợp tổ chức phát triển không gian liên tỉnh (ví dụ: Hình 4). Sự tăng cường liên kết không chỉ thông qua hệ thống hạ tầng cơ sở (giao thông, thông tin truyền thông, năng lượng; cơ sở y tế, giáo dục…), mà còn cần chú trọng trong các cơ chế, chính sách liên ngành giữa các vùng kinh tế – xã hội, giữa các tiểu vùng và giữa các địa phương trong từng tiểu vùng trên tất cả các ngành, lĩnh vực, góp phần giữ vững ổn định chính trị, quốc phòng – an ninh, trật tự an toàn xã hội, giữ vững môi trường hòa bình, ổn định để phát triển.

Hình 4: Ứng dựng phương pháp Casco^[5] trong cấu trúc phát triển không gian vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung

Nguồn: Tác giả mô phỏng hóa

Ba là, nhận diện lợi thế, khác biệt nổi trội để đầu tư trọng tâm, trọng điểm. Đối với mỗi tiểu vùng cần xác định các yếu tố đặc trưng về văn hóa, lịch sử, di sản, các hệ sinh thái tự nhiên… Đây là cơ sở để nêu bật những đột phá, xây dựng cơ chế hình thành các cực tăng trưởng, trung tâm động lực (như: trung tâm du lịch, công nghiệp, năng lượng, thương mại, logistics…) mang tầm vùng, quốc gia, quốc tế, nâng cao các giá trị quy hoạch và dẫn dắt, lan tỏa sự phát triển. Từ đó tập trung đầu tư có trọng tâm, trọng điểm, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương, là nền tảng kích thích tăng trưởng kinh tế cho vùng và cả nền kinh tế.

Bốn là, phân bổ nguồn lực, tổ chức và quản trị vùng. Quy hoạch vùng là công cụ quan trọng nhất để điều phối hoạt động toàn vùng, lựa chọn những vấn đề, dự án, công trình mà các địa phương trong vùng cùng quan tâm. Lựa chọn để phân bổ nguồn lực đầu tư, tránh sự dàn trải, lãng phí tiềm năng, không phát huy được lợi thế của các tỉnh, thành phố trong vùng. Như vậy, quy hoạch vùng phải đưa ra tiêu chí, cơ sở tiếp cận chung, phương pháp luận rõ ràng để xác định phạm vi, lĩnh vực, nguồn lực triển khai các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước đối với toàn vùng cũng như các tiểu vùng, góp phần tháo gỡ khó khăn, vướng mắc với cách tiếp cận tổng thể, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, thích ứng với biến đổi khí hậu để phát triển bền vững./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Chính phủ (2019), Nghị định số 37/2019/NĐ-CP, ngày 07/5/2019 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch.

2. De Meulder và Shannon (2016), Các khái niệm quy hoạch cho Quy hoạch vùng ĐBSCL sửa đổi đến năm 2030 và Tầm nhìn tới năm 2050, RUA-SISP.

3. Frederick R. Steiner, Kent S. Butler (2007), Planning and urban design standards, American Planning Association.

4. Lưu Đức Cường (2017), Luật Quy hoạch: Nhìn từ góc độ đổi mới công tác lập quy hoạch đô thị, truy cập từ https://kientrucvietnam.org.vn/du-thao-luat-quy-hoach-nhin-tu-goc-do-doi-moi-cong-tac-lap-quy-hoach-do-thi-2/.

5. Nguyễn Thế Bá (2004), Quy hoạch xây dựng phát triển đô thị, Nxb Xây dựng.

6. Nguyễn Đăng Sơn (2006), Phương pháp tiếp cận mới về quy hoạch và phát triển đô thị, Nxb Xây dựng.

7. Nguyễn Ngọc Hiếu (2011), Một số vấn đề về quy trình và phương pháp làm quy hoạch đô thị, Tạp chí Quy hoạch Đô thị, số 5, 25-30.

8. Phạm Kim Giao (2012), Quy hoạch vùng, Nxb Xây dựng.

9. Quốc hội (2017), Luật Quy hoạch, số 21/2017/QH14, ngày 24/11/2017.

10. Quốc hội (2018), Luật số 35/2018/QH14, ngày 20/11/2018 sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến Quy hoạch.

11. Quốc hội (2023), Nghị quyết số 81/2023/QH15, ngày 09/01/2023 về quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050.

ThS. KTS. Phan Mỹ Dung

Công ty TNHH HaskoningDHV Việt Nam

(Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 01, tháng 01/2024)

[1] Cập nhật đến tháng 12/2023 đã có 17/39 quy hoạch ngành quốc gia, 1/6 quy hoạch vùng và 50 quy hoạch tỉnh đã được phê duyệt.

[2] Vùng Trung du miền núi phía Bắc, vùng Đồng bằng sông Hồng, vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung, vùng Tây Nguyên, vùng Đông Nam Bộ

[3] Hệ thống quy hoạch quốc gia bao gồm: Quy hoạch cấp quốc gia; quy hoạch vùng; quy hoạch tỉnh; quy hoạch đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt; quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn (Điều 5 Luật Quy hoạch)

^[4] Long An; An Giang, Kiên Giang, Trà Vinh, Sóc Trăng, Bạc Liêu, Cà Mau, Bến Tre, Cần Thơ, Hậu Giang, Tiền Giang, Vĩnh Long

[5] Phương pháp tiếp cận xây dựng cấu trúc phát triển tổng thể dựa trên 3 lớp (Casco) của Hà Lan đã được nghiên cứu và áp dụng hiệu quả trong Quy hoạch vùng Đồng bằng sông Cửu Long và nhiều quy hoạch tích hợp khác.