THỰC TRẠNG ĐIỀU HÀNH, PHỐI HỢP CSTK VÀ CSTT TRONG 2 NĂM 2020-2021

Tổng quan về CSTK

CSTK thể hiện xu hướng mở rộng rõ nét trong 2 năm 2020-2021. Với chủ trương điều hành ngân sách nhà nước chủ động, hiệu quả, chặt chẽ, tiết kiệm, CSTK đã thể hiện vai trò quan trọng trong đảm bảo an toàn tài chính – ngân sách quốc gia, để vừa phòng chống dịch vừa phát triển kinh tế. Trong năm 2020, một số chính sách hỗ trợ tài khóa nổi bật là: Nghị định số 41/2020/NĐ-CP, ngày 08/04/2020 của Chính phủ về gia hạn thời hạn nộp thuế và tiền thuê đất; Nghị quyết số 42/2020/NQ-CP, ngày 09/04/2020 của Chính phủ về các biện pháp hỗ trợ người dân gặp khó khăn do đại dịch Covid-19 (gói hỗ trợ 62.000 tỷ đồng)… Ngoài ra, còn có các hình thức hỗ trợ khác, như: giảm giá điện, giá dịch vụ viễn thông… Tổng giá trị hỗ trợ thực tế của gói hỗ trợ tài khóa trong năm 2020 đạt khoảng 100.000 tỷ đồng, tương đương 1,26% GDP, đạt gần 61% kế hoạch ban đầu (Bảng 1).

Phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ để thúc đẩy phục hồi kinh tế trong bối cảnh mới
Nguồn: Tổng hợp từ dữ liệu nghiên cứu của nhóm tác giả (theo GDP đã điều chỉnh)

Năm 2021, các chính sách hỗ trợ tài khóa đã triển khai đáng chú ý là: Nghị định số 52/2021/NĐ-CP, ngày 19/04/2021 của Chính phủ về gia hạn thời hạn nộp thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân và tiền thuê đất trong năm 2021 (quy mô 115.000 tỷ đồng) với giá trị thực ước tính là 1.917 tỷ đồng, tương đương 0,25% GDP năm 2020 (đã điều chỉnh); Nghị quyết số 68/2021/NQ-CP, ngày 01/7/2021 của Chính phủ về một số chính sách hỗ trợ người lao động và người sử dụng lao động gặp khó khăn do đại dịch Covid-19 (gói hỗ trợ 26.000 tỷ đồng, nhưng giá trị thực tế khoảng 19.000 tỷ đồng); Quyết định số 28/2021/QĐ-TTg, ngày 01/10/2021 của Thủ tướng Chính phủ quy định về việc thực hiện chính sách hỗ trợ người lao động và người sử dụng lao động bị ảnh hưởng bởi đại dịch Covid-19 từ Quỹ bảo hiểm thất nghiệp (quy mô 30.000 tỷ đồng)… Một số chính sách hỗ trợ khác với tổng giá trị là 13.150 tỷ đồng gồm: giảm giá và miễn tiền điện cho khách hàng chịu ảnh hưởng nặng của đợt dịch thứ 4, hỗ trợ cước viễn thông… Tổng giá trị của các chính sách hỗ trợ tài khóa (bao gồm cả an sinh xã hội) năm 2021 ước khoảng 133.020 tỷ đồng, tương đương 1,7% GDP năm 2020 (đã điều chỉnh).

Tổng quan về CSTT

CSTT được điều hành theo hướng chủ động và linh hoạt, vừa đảm bảo mục tiêu kiểm soát lạm phát, vừa hỗ trợ phục hồi kinh tế. Một số điểm nhấn nổi bật trong điều hành CSTT thời kỳ này là: (i) Giảm lãi suất điều hành (năm 2020, Ngân hàng Nhà nước đã 3 lần giảm các mức lãi suất điều hành từ 1,5%-2%, nên đã tạo điều kiện cho các tổ chức tín dụng giảm lãi suất cho vay; (ii) Cơ cấu lại tổ chức tín dụng gắn với xử lý nợ xấu được chú trọng, góp phần nâng cao năng lực tài chính, quản trị điều hành và sức chống chịu rủi ro của hệ thống ngân hàng; (iii) Tăng cường các giải pháp, gói hỗ trợ tiền tệ, phối hợp cùng với CSTK để hỗ trợ doanh nghiệp và nền kinh tế, như: cơ cấu lại thời hạn trả nợ nhưng vẫn giữ nguyên nhóm nợ; miễn, giảm lãi, phí dịch vụ… Trong 2 năm 2020-2021, tổng giá trị gói, chính sách hỗ trợ tiền tệ – tín dụng ước tính lần lượt là 30.600 tỷ đồng và 54.000 tỷ đồng (lần lượt tương đương 0,38% GDP và 0,68% GDP năm 2020 đã điều chỉnh)…

Đánh giá sự phối hợp trong điều hành CSTT và CSTK

Sự phối hợp nhịp nhàng trong điều hành CSTK và CSTT, cũng như việc triển khai kịp thời các chương trình hỗ trợ về tài khóa và tiền tệ đã đạt được kết quả bước đầu đáng ghi nhận trong 2 năm 2020-2021 thể hiện qua các mặt như sau:

Kết quả đạt được

Một là, kết hợp giữa hỗ trợ tài khóa và tiền tệ gián tiếp và hỗ trợ tiền mặt trực tiếp bước đầu đem lại hiệu quả tích cực, kịp thời ổn định đời sống và hỗ trợ phục hồi kinh tế. Sự kết hợp, lồng ghép các chính sách hỗ trợ được thực hiện linh hoạt dù chưa từng có tiền lệ ở Việt Nam đã được quốc tế ghi nhận. Theo số liệu của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và tổng hợp của Viện Đào tạo và Nghiên cứu – BIDV, trong 2 năm 2020-2021, tổng giá trị các gói hỗ trợ tài khóa và tiền tệ – tín dụng của Việt Nam ước lần lượt đạt gần 231.000 tỷ đồng và gần 85.000 tỷ đồng (lần lượt tương đương 2,94% và 1,05% GDP năm 2020 đã điều chỉnh). Kết quả bước đầu thể hiện nỗ lực rất lớn, sự quyết tâm, quyết liệt của Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương, đồng thời cũng phản ánh sự đồng lòng, tinh thần chia sẻ, hỗ trợ của cộng đồng, để vừa đảm bảo sức khỏe cho người dân, vừa tạo nền tảng quan trọng cho phục hồi, phát triển kinh tế.

Hai là, các chính sách hỗ trợ tài khóa, tiền tệ được cộng đồng doanh nghiệp đón nhận và đánh giá tích cực. Các chính sách miễn, giảm, gia hạn thuế và chính sách giảm lãi suất, cơ cấu lại nợ được cộng đồng doanh nghiệp đánh giá cao. Giá trị hỗ trợ thực tế chính là phần tiền được gia hạn không tính lãi của phần thuế, phí và tiền thuê đất được miễn, giảm (năm 2020 là 33.600 tỷ đồng và năm 2021 ước tính là 23.000 tỷ đồng), góp phần tạo thêm nguồn vốn lưu động cho doanh nghiệp trong giai đoạn khó khăn. Chính sách giảm lãi suất và cơ cấu lại thời hạn trả nợ; miễn, giảm lãi, phí ngân hàng, không chỉ góp phần giảm nghĩa vụ tài chính, mà còn góp phần tăng sức đề kháng và khả năng chống chịu của doanh nghiệp, hỗ trợ họ phục hồi nhanh hơn. Tính đến hết năm 2021, lãi suất cho vay đã giảm khoảng từ 1,5%-2% so với cuối năm 2020; 550.000 khách hàng được cơ cấu lại thời hạn trả nợ, với giá trị khoảng 550.000 tỷ đồng; miễn, giảm, hạ lãi suất cho trên 1,9 triệu khách hàng với tổng số tiền đạt khoảng 31.400 tỷ đồng; cho vay mới với lãi suất thấp hơn cho hơn 1,2 triệu khách hàng, với doanh số đạt khoảng 3,16 triệu tỷ đồng, gấp hơn 5,2 lần so với tổng giá trị cam kết ban đầu.

Ba là, phối hợp CSTK và CSTT đã góp phần tăng tính linh hoạt, khắc phục độ trễ của chính sách, vừa đảm bảo ổn định vĩ mô và ổn định tài chính quốc gia, vừa tạo dư địa mở rộng chính sách trong trung hạn. Cụ thể: (i) Mặt bằng lãi suất thấp tạo điều kiện tiết kiệm chi phí huy động vốn cho ngân sách, tăng tính bền vững của danh mục trái phiếu chính phủ. Nhờ mặt bằng lãi suất thấp nhất trong vòng 20 năm qua, lãi suất phát hành trái phiếu chính phủ bình quân đạt 2,26%/năm – thấp nhất trong lịch sử; kỳ hạn phát hành bình quân trái phiếu chính phủ tăng lên 13,4 năm, gấp 5,5 lần so với năm 2011. Việc tăng vay nợ trong nước với kỳ hạn dài, chi phí rẻ góp phần giảm phụ thuộc vào vốn nước ngoài, giảm áp lực trả nợ cho ngân sách nhà nước; (ii) Thâm hụt ngân sách nhà nước và nợ công tăng, nhưng vẫn trong tầm kiểm soát và ở mức thấp hơn so với hầu hết các quốc gia mới nổi ở châu Á; (iii) Tính đến độ trễ của CSTK và CSTT (khoảng 3-6 tháng), chỉ số giá không tăng đột biến, lạm phát ổn định ở mức thấp nhất trong vòng 6 năm (cả năm 2021 khoảng 2%). Điều này tạo dư địa cho mở rộng CSTT và CSTK trong trung hạn, hỗ trợ nền kinh tế phục hồi bền vững hơn.

Một số hạn chế, thách thức

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực, việc điều hành và phối hợp CSTT và CSTK còn bộc lộ một số hạn chế, thách thức như sau:

Thứ nhất, tiến độ triển khai các chính sách hỗ trợ còn chậm, chưa đủ lớn và bao trùm. Theo Tổng cục Thống kê, lao động từ 15 tuổi trở lên có việc làm trong quý IV/2021 là 49,1 triệu người, giảm 1,79 triệu người so với cùng kỳ năm trước. Năm 2021, số doanh nghiệp tạm ngừng kinh doanh có thời hạn là gần 55.000 doanh nghiệp, 48.100 doanh nghiệp ngừng hoạt động chờ làm thủ tục giải thể, lần lượt tăng 18% và 27,8% so với năm trước… Trong khi đó, tổng các gói hỗ trợ (nhất là tài khóa) của Việt Nam còn khiêm tốn như đã nêu trên và việc thực hiện các gói hỗ trợ còn chậm.

Thứ hai, tốc độ, liều lượng luân chuyển dòng vốn tiền tệ – tài khóa chưa thực sự linh hoạt. Việc tồn dư nguồn vốn đầu tư công lớn do tiến độ giải ngân đầu tư công chậm, gây lãng phí nguồn lực, trong khi dòng luân chuyển vốn/liều lượng luân chuyển giữa các đơn vị quản lý nhà nước về tiền tệ, tài khóa, như: Kho bạc Nhà nước, Ngân hàng Nhà nước chưa thực sự chủ động, linh hoạt.

Thứ ba, thách thức lớn trong lựa chọn chính sách. Đây là thách thức toàn cầu, nhưng áp lực với các nước đang phát triển như Việt Nam sẽ lớn hơn. Việc triển khai các gói hỗ trợ với quy mô lớn, tín dụng tăng sẽ dẫn đến hệ quả tất yếu là nợ xấu tiềm ẩn tăng, áp lực lạm phát tăng, trong khi ngân sách còn hạn hẹp. Tuy nhiên, nếu gói hỗ trợ không đủ lớn, đủ rộng và thiếu tính kịp thời, thì dấu hiệu “lỡ nhịp”, “tụt hậu” là khó tránh khỏi. Vì thế, bài toán lựa chọn chiến lược, tối ưu chính sách và phối hợp đồng bộ, hiệu quả chính sách là rất quan trọng.

DƯ ĐỊA CHÍNH SÁCH VÀ TRIỂN VỌNG PHỐI HỢP CSTK VÀ CSTT TRONG 2 NĂM 2022-2023

Theo dự báo của Viện Đào tạo và Nghiên cứu – BIDV, kinh tế Việt Nam năm 2022 có thể hồi phục và lấy lại đà tăng trưởng trong giai đoạn 2022-2025. Theo đó, năm 2022, GDP có thể bật tăng trở lại ở mức 6,5%-7%, lạm phát tăng khoảng 3,4%-3,7%, sau đó sẽ dịu hơn. Tốc độ tăng trưởng sẽ duy trì ở mức cao trong giai đoạn 2023-2025 với trung bình khoảng 6%/năm. Đây là mức tương đồng với dự báo của các tổ chức quốc tế, như: IMF, Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) và Ngân hàng Thế giới (WB).

Phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ để thúc đẩy phục hồi kinh tế trong bối cảnh mới
Dư địa của CSTT trong năm 2022-2023 vẫn còn, nhưng không nhiều như CSTK

Dư địa mở rộng CSTK khá lớn và có phần thuận lợi hơn CSTT nhờ: (i) Thâm hụt ngân sách nhà nước, nợ công vẫn trong tầm kiểm soát và thấp hơn các nước trong khu vực, trong khi còn cơ hội cho tăng vay nợ trong nước (qua phát hành trái phiếu Chính phủ) với lãi suất thấp, rủi ro thấp, tạo dư địa gia tăng chi tiêu ngân sách cho phòng, chống dịch và phục hồi kinh tế; (ii) Quy mô hỗ trợ tài khóa còn khá khiêm tốn; (iii) Việc lập dự toán tốt hơn, các cân đối lớn (thâm hụt ngân sách/GDP, nợ công/GDP, nghĩa vụ trả nợ/thu ngân sách nhà nước…) đảm bảo trong ngưỡng an toàn; (iv) Việc triệt để tiết kiệm chi thường xuyên, cơ cấu lại nợ công là những kinh nghiệm quý báu, tạo nguồn tích lũy và không gian tốt hơn để duy trì xu hướng mở rộng CSTK trong 2 năm 2022-2023. Tuy nhiên, cơ cấu thu ngân sách nhà nước đang bộc lộ sự thiếu bền vững khi thu từ đất, kinh doanh chứng khoán và chuyển nhượng vốn vẫn tăng đột biến, lấn át các khoản thu từ hoạt động sản xuất, kinh doanh; chi đầu tư phát triển và giải ngân đầu tư công chậm vẫn là thách thức lớn cần tính đến khi mở rộng CSTK.

Dư địa CSTT vẫn còn, nhưng không nhiều như CSTK nhờ điều kiện thị trường tiền tệ – ngân hàng hiện khả quan hơn giai đoạn trước: (i) Lạm phát ổn định ở mức thấp nhất, tạo vị thế chủ động cho CSTT, nên có thể tăng cung tiền ở mức độ hợp lý, hỗ trợ cho phục hồi kinh tế; (ii) Kinh nghiệm thành công trong tái cơ cấu và xử lý nợ xấu ở các giai đoạn khó khăn, như: 2008-2009 và 2011-2013 giúp nâng cao năng lực, sức chống chịu của hệ thống tổ chức tín dụng và ngành ngân hàng; (iii) Lộ trình bao phủ vaccine đạt kết quả tích cực, nên tăng khả năng hấp thụ vốn của nền kinh tế, qua đó tạo điều kiện cho phục hồi kinh tế; (iv) Nợ xấu gia tăng nhưng cơ bản trong tiên lượng và tầm kiểm soát.

Tuy dư địa hạ lãi suất và tăng trưởng tín dụng vẫn còn nhưng không nhiều do: (1) Tín hiệu thu hẹp các gói nới lỏng định lượng và tăng lãi suất trên thế giới (ngân hàng trung ương nhiều nước, như: Hàn Quốc, Anh, Brazil đã tăng lãi suất; FED có thể tăng lãi suất vào cuối quý II/2022…); (2) Mặt bằng lãi suất tại Việt Nam đã ở mức thấp trong vòng 20 năm, sức hấp thụ vốn của nền kinh tế còn yếu; (3) Áp lực lạm phát vẫn luôn tiềm ẩn; (4) Nợ xấu gia tăng với nợ xấu nội bảng khoảng trên 2% vào cuối năm 2021 và 2,3%-2,5% trong năm 2022, nợ xấu gộp có thể khoảng 7%…

Sự phối hợp CSTK và CSTT đang có không gian khá thuận lợi, trong đó CSTK sẽ đóng vai trò trọng yếu, còn CSTT và các chính sách khác phối hợp đồng nhịp, linh hoạt: Dư địa của CSTK còn khá lớn và sẽ đóng vai trò trung tâm, lan tỏa và phối hợp nhịp nhàng cùng CSTT và các chính sách khác. Về phía CSTT, cần tính đến khả năng tiếp tục tiết giảm chi phí, chấp nhận giảm thu nhập của các tổ chức tín dụng, để có thể lãi suất cho vay giảm thêm khoảng 0,5%-1% nhằm thúc đẩy tăng trưởng tín dụng đạt mức cao hơn trong 2 năm 2022-2023 (khoảng 13%-14%), từ đó hỗ trợ cho phục hồi và phát triển kinh tế – xã hội. Với các gói hỗ trợ khác, cần phối hợp khai thác tốt hơn dư địa còn tương đối lớn trong 2 năm 2022-2023, như: an sinh xã hội; hỗ trợ tiền điện, nước, viễn thông… do tỷ lệ thực hiện còn thấp và độ rộng, độ bao phủ còn tương đối hạn chế. Tuy nhiên, quá trình mở rộng và phối hợp chính sách cần tính đến các yếu tố bất định, rủi ro, đảm bảo an toàn, bền vững tài khóa và hệ thống tổ chức tín dụng, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô.

MỘT SỐ KIẾN NGHỊ

Để giải quyết bài toán lựa chọn chính sách, thực thi và phối hợp đồng nhịp, linh hoạt CSTK và CSTT, nâng cao hiệu quả Chương trình phục hồi và phát triển kinh tế – xã hội trong 2 năm 2022-2023 và dài hạn, nhóm nghiên cứu đưa ra 4 kiến nghị như sau:

Một là, sớm triển khai hiệu quả Chương trình phục hồi và phát triển kinh tế – xã hội trong 2 năm 2022-2023: Các chính sách hỗ trợ hướng đến cả về cung và cầu, nắn dòng tiền vào các lĩnh vực có triển vọng phục hồi mạnh, năng lực hấp thụ vốn tốt và tính lan tỏa cao. Với tiềm lực, dư địa tài khóa tương đối khả quan, Việt Nam hoàn toàn có thể tăng chi ngân sách, chấp nhận tăng nợ công và thâm hụt ngân sách ở mức độ hợp lý trong 2 năm 2022-2023 và từ đầu năm 2024 có thể quay lại quỹ đạo, kiểm soát những cán cân này lành mạnh hơn.

Hai là, hoàn thiện thể chế, tạo môi trường thuận lợi cho sự vận hành và phối hợp các chính sách: (i) Tập trung hoàn thiện thể chế góp phần nâng cao hiệu quả thực thi chính sách và thúc đẩy các động lực tăng trưởng (đầu tư công, đầu tư tư tư nhân, tiêu dùng…), kiên quyết tháo gỡ các rào cản, vướng mắc nhằm tăng khả năng hấp thụ nguồn lực của Chương trình phục hồi và phát triển kinh tế – xã hội; (ii) Xây dựng các phương án, kế hoạch dự phòng rủi ro, tăng năng lực chống chịu của nền kinh tế với các cú sốc bên ngoài, tạo tâm thế phục hồi, vượt qua thách thức trong và sau đại dịch.

Ba là, tăng cường tính linh hoạt, đồng bộ, hiệu quả trong phối hợp CSTK và CSTT: (i) Cần xác định mục tiêu rõ ràng và thống nhất trong quá trình phối hợp CSTK và CSTT là tăng trưởng ổn định và lạm phát vừa phải. Theo đó, điều hành CSTT theo hướng linh hoạt, nhưng không hoàn toàn nới lỏng, ưu tiên hỗ trợ phục hồi song vẫn đảm bảo kiểm soát lạm phát. Điều hành CSTK theo hướng mở rộng thận trọng, vừa hỗ trợ tăng trưởng, vừa đảm bảo ổn định tài chính quốc gia; (ii) Ngân hàng Nhà nước cần tăng cường cho vay tái cấp vốn, tiếp tục linh hoạt hạn mức tăng trưởng tín dụng đối với các tổ chức tín dụng, phối hợp với Bộ Tài chính về phương án tăng vốn cho các tổ chức tín dụng để họ có thêm nguồn lực giảm lãi suất, cung ứng tín dụng hỗ trợ nền kinh tế phục hồi; (iii) Phối hợp CSTT và CSTK trong kiểm soát lạm phát và rủi ro hệ thống tài chính (rủi ro lan truyền giữa ngân hàng – chứng khoán – bảo hiểm); (iv) Nâng cao năng lực phân tích, dự báo, hệ thống chia sẻ thông tin phục vụ hiệu quả phối hợp chính sách từ hoạch định đến khâu thực thi (như: liều lượng, thời điểm các gói hỗ trợ; phát hành trái phiếu Chính phủ; thời điểm và liều lượng giảm lãi suất…), tiến tới liên thông, thực hiện khung “Lập trình tài chính quốc gia” để có thể nhanh chóng đánh giá tác động chính sách…

Bốn là, đẩy mạnh cơ cấu lại nền kinh tế, song hành với quan tâm thực hiện các chương trình, đề án khác, như: phát triển cơ sở hạ tầng, chuyển đổi số, kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn, chống biến đổi khí hậu…/.

TS. Cấn Văn Lực và Nhóm tác giả Viện Đào tạo và Nghiên cứu – Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam

Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 2, tháng 1/2022