Kinh nghiệm quốc tế về mô hình quản lý nhà nước về bảo đảm an toàn hàng hải và gợi ý cho Việt Nam

NCS. Phạm Quang Giáp

Viện Kinh tế xã hội và môi trường, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh

PGS.TS Nguyễn Ngọc Toàn

Viện Kinh tế Chính trị học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh

Email: toankyoto@gmail.com

Tóm tắt

Bảo đảm an toàn hàng hải có vai trò quan trọng đối với hoạt động hàng hải, từ đó tác động trực tiếp tới các hoạt động thương mại quốc tế. Để hoàn thiện mô hình quản lý nhà nước về bảo đảm an toàn hàng hải, việc nghiên cứu, tiếp thu kinh nghiệm quốc tế là rất cần thiết. Hiện nay, thế giới có nhiều mô hình quản lý nhà nước về bảo đảm an toàn hàng hải khác nhau. Bài viết phân tích mô hình quản lý nhà nước về bảo đảm an toàn hàng hải của một số nước, đánh giá ưu điểm, hạn chế và khả năng áp dụng đối với Việt Nam, từ đó chỉ ra một số gợi ý đối với mô hình quản lý nhà nước về an toàn hàng hải của Việt Nam.

Từ khóa: Bảo đảm an toàn hàng hải, quản lý nhà nước, hợp tác công tư

Summary

Maritime safety assurance plays a pivotal role in maritime activities, directly impacting international trade operations. To improve the state management model for maritime safety assurance, studying and learning from international experiences is essential. Currently, there are various state management models for maritime safety assurance worldwide. The article analyzes the state management models of several countries, evaluates their advantages, limitations, and applicability to Viet Nam, and proposes several recommendations for Viet Nam’s state management model for maritime safety.

Keywords: Maritime safety assurance, state management, public-private partnership

ĐẶT VẤN ĐỀ

Vận tải biển chiếm hơn 80% khối lượng thương mại toàn cầu, trong đó an toàn hàng hải (ATHH) giữ vai trò then chốt bảo đảm dòng chảy hàng hóa, bảo vệ môi trường và duy trì uy tín quốc gia. Trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng, yêu cầu nâng cao ATHH đối với Việt Nam ngày càng cấp thiết, đặc biệt khi các tuyến hàng hải quốc tế qua Biển Đông ngày càng đông đúc.

Thực tiễn cho thấy, mặc dù Việt Nam đã có nhiều nỗ lực hoàn thiện thể chế và tổ chức bộ máy, song mô hình quản lý nhà nước (QLNN) về bảo đảm ATHH vẫn còn bất cập: chức năng quản lý và cung ứng dịch vụ chưa tách bạch, nguồn lực hạn chế, công nghệ chưa đồng bộ. Do đó, việc nghiên cứu, tham khảo mô hình QLNN về bảo đảm ATHH của các quốc gia trên thế giới có ý nghĩa quan trọng, giúp rút ra bài học kinh nghiệm và đưa ra gợi ý phù hợp cho Việt Nam trong tiến trình phát triển bền vững ngành hàng hải.

MÔ HÌNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO ĐẢM AN TOÀN HÀNG HẢI CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

Mô hình của Singapore

Mô hình QLNN về bảo đảm ATHH của Singapore được xem là hình mẫu toàn cầu về hiệu quả và hiện đại, được xây dựng dựa trên triết lý “tách bạch hoàn toàn” giữa chức năng QLNN và cung ứng dịch vụ. Cơ quan Quản lý hàng hải quốc gia (MPA) đóng vai trò là cơ quan QLNN chuyên trách, chịu trách nhiệm hoạch định chính sách, quy hoạch, và giám sát toàn bộ hệ thống hàng hải. Trong khi đó, các dịch vụ bảo đảm ATHH như hoa tiêu được cung ứng bởi Công ty PSA Marine theo giấy phép, trong khi MPA trực tiếp vận hành vận hành Hệ thống Thông tin Giao thông Tàu biển (VTS). Đặc biệt, Singapore tiên phong trong số hóa quản lý thông qua Hệ thống Cộng đồng Cảng (PortNet) và Hệ thống Công nghệ Hàng hải (Marine IT System), cho phép kết nối dữ liệu thời gian thực giữa cảng, tàu biển và cơ quan quản lý.

Hiệu quả nổi bật của mô hình này thể hiện qua các chỉ số ấn tượng: Singapore đứng thứ nhất toàn cầu về hiệu quả logistics với điểm số 4,3 (thang điểm 5) theo Chỉ số Hiệu quả Logistics (Logistics Performance Index – LPI) năm 2023 của Ngân hàng Thế giới (WB, 2023) và là cảng container bận rộn thứ hai trên thế giới vào năm 2021 với 37,5 triệu đơn vị container tiêu chuẩn 20 feet (TEUs). Về hiệu quả vận hành, thời gian lưu trú trung bình tàu container tại cảng Singapore năm 2021 là 1,03 ngày, theo Hồ sơ Hàng hải của Hội nghị Liên hợp quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD, 2022). Về chuyển đổi xanh và nguồn lực, MPA đã thành lập Quỹ Hàng hải Xanh trong tương lai (Maritime GreenFuture Fund) với quy mô 40 triệu SDG và cùng đối tác lập Trung tâm Toàn cầu về Giảm phát thải hàng hải (Global Centre for Maritime Decarbonisation) với 120 triệu SDG vốn ban đầu để thử nghiệm nhiên liệu/giải pháp giảm phát thải. Hệ thống VTS tích hợp công nghệ mới giúp cải thiện hiệu quả phản ứng sự cố, trong khi cơ chế giám sát bằng chứng từ điện tử e-BDN và yêu cầu xác thực tăng cường minh bạch trong quản lý dịch vụ (MPA, 2021b). Đặc biệt, mô hình hợp tác công tư tại Singapore đã thu hút đầu tư tư nhân đáng kể trong giai đoạn 2015-2023 (MPA, 2023), giảm gánh nặng ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, mô hình này đòi hỏi nguồn lực đầu tư lớn cho hạ tầng công nghệ và năng lực quản trị đỉnh cao – những điều kiện khó áp dụng ngay tại các nước đang phát triển (World Bank, 2023).

Mô hình của Malaysia

Mô hình QLNN về bảo đảm ATHH của Malaysia đại diện cho cách tiếp cận “tập trung – phân cấp” trong khu vực ASEAN, nơi Cục Hàng hải Malaysia đóng vai trò QLNN ở cấp trung ương, trong khi các Cơ quan cảng tại Johor, Penang, và Klang được trao quyền tự chủ cao trong quản lý dịch vụ.

Malaysia đặc biệt thành công trong việc ứng dụng mô hình hợp tác công tư (PPP) trong dịch vụ hoa tiêu và VTS (UNESCAP, 2022). Nghiên cứu trường hợp tại Cảng Klang cho thấy mô hình này giúp cải thiện hiệu quả hoạt động cảng thông qua việc số hóa quy trình. Malaysia đã triển khai Hệ thống Thông tin Hàng hải Malaysia (MMIS) để số hóa dịch vụ hàng hải và gần đây đã áp dụng Cửa sổ Hàng hải Một cửa Malaysia (MMSW) tại Cảng Klang nhằm rút ngắn thủ tục và cải thiện hiệu quả thông quan.

Hiệu quả được ghi nhận qua việc Malaysia cải thiện chỉ số logistics, đứng thứ 26/139 quốc gia theo LPI 2023 của WB. Tuy nhiên, mô hình này còn hạn chế khi mở rộng sang các cảng nhỏ do thiếu nguồn lực công nghệ và chuyên môn. Ngoài ra, cơ chế phối hợp giữa Cục Hàng hải Malaysia và các cảng đôi khi còn chồng chéo, nhất là trong quản lý an ninh biển. Mô hình Malaysia phù hợp với quốc gia quy mô vừa, song đòi hỏi năng lực quản lý PPP và nguồn nhân lực chất lượng cao – yếu tố cần được lưu ý khi áp dụng tại Việt Nam.

Mô hình của Nhật Bản

Mô hình QLNN về bảo đảm ATHH của Nhật Bản tập trung vào “công nghệ cao và chuẩn hóa chất lượng”, nơi Lực lượng Bảo vệ Bờ biển Nhật Bản (JCG) và các cơ quan cảng địa phương dưới sự điều phối của Bộ Đất đai, Hạ tầng, Giao thông và Du lịch (MLIT) phối hợp chặt chẽ trong quản lý an toàn, cảnh báo thiên tai, trật tự, và thực thi pháp luật hàng hải (Japan Coast Guard, 2023).

Nhật Bản đặc biệt thành công trong việc ứng dụng công nghệ cao vào bảo đảm ATHH, với các thử nghiệm hệ thống hoa tiêu hỗ trợ tự động và ứng dụng máy bay không người lái (drone) giám sát. Việc đào tạo thuyền viên tuân thủ Công ước quốc tế về tiêu chuẩn huấn luyện, cấp chứng chỉ và trực ca cho thuyền viên (STCW), còn hoa tiêu hàng hải được đào tạo theo Khuyến nghị A.960 của Tổ chức Hàng hải Quốc tế (IMO, 2023). Nhật cũng xây dựng hệ thống cảnh báo sớm về sóng thần và thời tiết cực đoan, đồng thời vận hành các trung tâm VTS theo hướng dẫn của IMO và Hiệp hội quốc tế về thiết bị trợ giúp hàng hải và hải đăng (IALA, 2022).

Hiệu quả ấn tượng thể hiện qua việc Nhật Bản liên tục cải thiện ATHH và năng suất cảng thông qua ứng dụng công nghệ cao. Tuy nhiên, mô hình này tồn tại 2 hạn chế chính: (1) Chi phí đào tạo và công nghệ cao – đòi hỏi đầu tư lớn cho hệ thống công nghệ và đào tạo chuyên sâu; (2) Dân số già hóa -thiếu hụt nhân lực trẻ trong ngành hàng hải, đe dọa tính bền vững dài hạn (MLIT, 2022). Mô hình Nhật Bản phù hợp với các quốc gia có trình độ công nghệ cao và nguồn lực tài chính dồi dào, nhưng cần giải quyết vấn đề nhân lực khi áp dụng tại các nước có cơ cấu dân số trẻ như Việt Nam.

Mô hình của Hà Lan

Mô hình QLNN về bảo đảm ATHH của Hà Lan đại diện cho cách tiếp cận “quản trị đa bên” và phát triển bền vững, nơi Cơ quan Thanh tra Môi trường và Giao thông (ILT) phối hợp với Cơ quan Quản lý Cảng Rotterdam (Port of Rotterdam Authority), chính quyền địa phương, doanh nghiệp và cộng đồng. Hà Lan đặc biệt thành công trong việc phát triển cảng xanh tại Rotterdam, với các tiêu chuẩn nghiêm ngặt về giảm phát thải CO₂ theo mục tiêu quốc gia giảm 55% vào 2030 (Government of the Netherlands, 2023), sử dụng năng lượng tái tạo và hệ thống xử lý nước thải hiện đại. Mô hình PPPtại Hà Lan có cơ cấu chia sẻ vốn cân bằng giữa khu vực công và tư nhân. Hà Lan cũng tiên phong trong việc ứng dụng mô hình kinh tế tuần hoàn trong hàng hải, với các dự án như Porthos để thu hồi và lưu trữ CO₂ với ngân sách 1,3 tỷ EUR (Port of Rotterdam, 2023).

Hà Lan thực hiện cách tiếp cận điều phối đa bên bền vững với vai trò trung tâm của Cơ quan Quản lý Cảng Rotterdam trong chuyển dịch năng lượng, số hoá và kinh tế tuần hoàn. Năm 2023, phát thải CO₂ trực tiếp của khu vực cảng Rotterdam giảm ~10% so với 2022 (từ ~22,5 xuống ~20,3 Mt), phản ánh nhu cầu điện than giảm, hoạt động hoá chất thấp hơn và các biện pháp hiệu quả năng lượng/CCS (Port of Rotterdam, 2024).

Hiệu quả nổi bật thể hiện qua việc cảng Rotterdam liên tục cải thiện hiệu quả môi trường thông qua các dự án xanh và công nghệ tiên tiến. Tuy nhiên, mô hình này đòi hỏi chi phí đầu tư rất cao và nhận thức cao về môi trường từ cộng đồng. Hơn nữa, cơ chế điều phối đa bên đôi khi phức tạp, đòi hỏi năng lực đàm phán và minh bạch cao. Mô hình Hà Lan phù hợp với các quốc gia phát triển có tiềm lực tài chính mạnh và cam kết cao với phát triển bền vững, nhưng cần điều chỉnh khi áp dụng tại các nước đang phát triển như Việt Nam.

Bảng 1: So sánh các mô hình quản lý nhà nước về bảo đảm an toàn hàng hải

Nguồn: Tổng hợp của nhóm tác giả

So sánh hiệu quả các mô hình quốc tế cho thấy sự khác biệt rõ rệt về tác động kinh tế và kỹ thuật. Singapore dẫn đầu toàn cầu về hiệu quả logistics với điểm số 4,3/5 theo Chỉ số LPI. Malaysia cũng đạt được bước tiến quan trọng khi cải thiện hiệu quả cảng và xếp hạng 26/139 quốc gia (World Bank, 2023). Hà Lan và Nhật Bản dẫn đầu về phát triển bền vững với việc giảm ~10% phát thải CO₂ tại cảng Rotterdam năm 2023 và liên tục cải thiện ATHH thông qua ứng dụng công nghệ cao, nhưng chi phí đầu tư cao tạo rào cản cho các nước đang phát triển.

Phân tích định tính về các yếu tố thành công chỉ ra 4 yếu tố then chốt: (1) Tính minh bạch -Singapore và Nhật Bản có cơ chế giám sát độc lập và công khai dữ liệu; (2) Công nghệ – Các nước thành công đều đầu tư mạnh vào công nghệ số; (3) Thể chế – Mô hình tách bạch chức năng quản lý và dịch vụ hiệu quả hơn; (4) Nguồn nhân lực – Nhật Bản và Singapore có hệ thống đào tạo bài bản. Sự khác biệt này giải thích tại sao một số mô hình thành công tại quốc gia này nhưng thất bại ở quốc gia khác, đồng thời chỉ ra rằng Việt Nam cần xây dựng mô hình “kết hợp” lấy yếu tố phù hợp nhất từ mỗi mô hình.

MỘT SỐ GỢI Ý ĐỐI VỚI MÔ HÌNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO ĐẢM AN TOÀN HÀNG HẢI TẠI VIỆT NAM

Từ phân tích các mô hình quốc tế, có thể rút ra một bài học kinh nghiệm cho mô hình QLNN về bảo đảm ATHH tại Việt Nam:

Thứ nhất, về bộ máy và thể chế quản lý, tách bạch chức năng QLNN và cung ứng dịch vụ là yếu tố quyết định hiệu quả. Điều này giúp tránh được tình trạng vừa đá bóng, vừa thổi còi, chồng chéo, kém minh bạch trách nhiệm. Khi đó, cơ quan QLNN tập trung vào chức năng quản lý, xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách, doanh nghiệp tập trung vào cung cấp dịch vụ. Từ đó, mỗi bên làm tốt nhiệm vụ của mình và nâng cao hiệu quả quản lý bảo đảm ATHH. Kinh nghiệm từ Singapore cho thấy, việc tách bạch rõ ràng chức năng QLNN và chức năng cung ứng dịch vụ giúp tránh xung đột lợi ích, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình (MPA, 2023). Do đó, Việt Nam cần chuyển từ mô hình “vừa quản lý, vừa kinh doanh” sang mô hình “chính quyền cảng” độc lập, tập trung vào hoạch định chính sách và giám sát, phù hợp với Chiến lược phát triển ngành hàng hải đến 2030.

Thứ hai, về cơ chế tài chính, cần xây dựng cơ chế PPP linh hoạt với chia sẻ rủi ro rõ ràng để huy động sự tham gia của khu vực tư nhân vào đầu tư hạ tầng và dịch vụ bảo đảm ATHH. Nguồn vốn ngân sách luôn hạn chế trong khi nhu cầu đầu tư rất lớn. Kinh nghiệm Malaysia cho thấy, PPP với cơ cấu vốn công chiếm 50-70% kết hợp vốn tư nhân giúp huy động nguồn lực hiệu quả, đồng thời bảo đảm chia sẻ rủi ro và lợi nhuận hợp lý. Việt Nam cần thiết kế mô hình hợp tác công tư minh bạch, linh hoạt để thu hút nhà đầu tư tư nhân.

Thứ ba, áp dụng mạnh mẽ công nghệ trong quản lý và cung cấp dịch vụ bảo đảm ATHH. Công nghệ cao giúp nâng cao năng lực quản lý, năng suất, chất lượng cung cấp dịch vụ bảo đảm ATHH. Tuy nhiên, đầu tư công nghệ cần có chọn lọc thay vì đầu tư dàn trải do chi phí đầu tư công nghệ rất lớn. Việt Nam nên tập trung vào các công nghệ “đòn bẩy” như Hệ thống nhận dạng tự động tích hợp trí tuệ nhân tạo và Hệ thống giám sát thông minh, tránh đầu tư vào công nghệ quá đắt đỏ nhưng chưa phù hợp với điều kiện vận hành.

Thứ tư, phát triển đồng bộ nguồn nhân lực QLNN và cung cấp dịch vụ bảo đảm ATHH theo chuẩn quốc tế. Cần thiết lập chương trình đào tạo lại lao động trong lĩnh vực này cho giai đoạn 2026-2030, hợp tác xây dựng chương trình, chuyển giao công nghệ đào tạo với các trung tâm đào tạo uy tín như Học viện Hàng hải Singapore hoặc các cơ sở đào tạo của Nhật Bản để chuẩn hóa theo Công ước STCW và khuyến nghị A.960 của IMO.

Thứ năm, xây dựng cơ chế giám sát đa tầng kết hợp công nghệ, thể chế và cộng đồng. Tăng cường tham vấn cộng đồng trong giám sát ATHH, tăng cường niềm tin và minh bạch. Kinh nghiệm từ Hà Lan và Nhật Bản cho thấy việc tham vấn cộng đồng và ứng dụng công nghệ giám sát minh bạch giúp củng cố niềm tin, nâng cao trách nhiệm và bảo đảm tính bền vững lâu dài.

Tài liệu tham khảo:

1. Government of the Netherlands (2023). Climate policy. https://www.government.nl/topics/climate-change/mitigating-climate-change.

2. IMO (2003). IMO A.960: Recommendations on training and certification and operational procedures for maritime pilots other than deep-sea pilots. International Maritime Organization. https://www.imo.org/en/OurWork/HumanElement/Documents/A.960(23).pdf

3. International Association of Marine Aids to Navigation and Lighthouse Authorities (2022). IALA G1150/G1156 guidelines on VTS and personnel training standardization. https://www.iala-aism.org.

4. Japan Coast Guard (2023). White paper on Japan Coast Guard. https://www.kaiho.mlit.go.jp/info/e/whitepaper/index.html.

5. MLIT (2022). Maritime administration in Japan. Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism. https://www.mlit.go.jp/en/index.html.

6. MPA (2021a). Maritime GreenFuture Fund establishment, Maritime and Port Authority of Singapore. https://www.mpa.gov.sg/media-centre/details/port-of-singapore-receives-accolade-for-green-port.

7. MPA (2021b). Global Centre for Maritime Decarbonisation launch. Maritime and Port Authority of Singapore. https://www.mpa.gov.sg/media-centre/details/maritime-energy-transition-picks-up-pace-with-establishment-of-global-centre-for-maritime-decarbonisation-in-singapore.

8. MPA (2023), Annual report 2022/23. Maritime and Port Authority of Singapore. https://www.mpa.gov.sg/media-centre/publications/annual-reports.

9. Port of Rotterdam (2023). Porthos project: Carbon capture and storage. https://www.portofrotterdam.com/en/news-and-press-releases/first-co2-storage-project-in-the-netherlands-is-launched.

10. Port of Rotterdam (2024). Annual report 2023. https://www.portofrotterdam.com/en/news-and-press-releases/10-decrease-port-rotterdam-co2-emissions-2023.

11. UNCTAD (2022). Review of maritime transport 2022. United Nations Conference on Trade and Development, United Nations. https://unctad.org/system/files/official-document/rmt2022_en.pdf.

12. UNESCAP (2022). Public-private partnerships in port development: Malaysia case study. United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. https://www.unescap.org/sites/default/files/PPP_Port_Malaysia.pdf.

13. World Bank (2023). Logistics Performance Index 2023. https://lpi.worldbank.org/international/global.