Gỡ vướng cho phát triển điện khí tại Việt Nam

5 rào cản lớn hạn chế sự phát triển ngành công nghiệp LNG

Chia sẻ tại “Hội thảo phát triển điện khí ở Việt Nam: Cơ hội và Thách thức” do Tạp chí Năng lượng sạch Việt Nam tổ chức vừa qua, TS Mai Duy Thiện – Tổng Biên tập Tạp chí Năng lượng sạch Việt Nam, Chủ tịch Hiệp hội Năng lượng sạch Việt Nam cho biết, thời gian qua, những biến đổi khí hậu ảnh hưởng rõ nét tới môi trường sống trên trái đất, nguồn phát thải ô nhiễm đã được chú ý giảm thiểu, việc sử dụng nhiên liệu hóa thạch truyền thống (than đá, dầu thô) ngày một hạn chế. “Do đó, việc đưa vào sử dụng và phát triển LNG tại Việt Nam đã và đang còn nhiều cơ hội cho ngành năng lượng Việt Nam, song thực tế vẫn còn nhiều khó khăn cản trở. Chính phủ và các cơ quan chức năng đã nhận thức rõ tầm quan trọng của LNG trong bối cảnh phát triển năng lượng gắn liền với bảo vệ môi trường”, ông Thiện cho biết.

Hội thảo phát triển điện khí ở Việt Nam: Cơ hội và Thách thức

Theo Quy hoạch điện VIII, đến năm 2030, điện khí LNG sẽ đạt 37.330 MW, tương ứng 24,8% tổng công suất nguồn điện, chiếm tỷ trọng lớn nhất trong cơ cấu nguồn điện (trong đó nhiệt điện khí trong nước là 14.930 MW chiếm 9,9% và nhiệt điện LNG là 22.400 MW chiếm 14,9%). Tuy nhiên, theo chuyên gia kinh tế, TS. Vũ Đình Ánh, việc phát triển điện khí LNG đang đối mặt với 5 rào cản lớn.

Rào cản về cơ sở hạ tầng

Đến nay, Việt Nam vẫn chưa có cơ chế hay quy định cụ thể cho việc phát triển điện khí LNG tại Việt Nam, cũng như chưa có quy định hay tiêu chuẩn trong việc xây dựng kho cảng và nhập khẩu khí LNG. Việc xây dựng nhà máy điện LNG cũng đòi hỏi phải gần vị trí kho cảng nhập LNG, trong khi kho cảng nhập LNG thì lại yêu cầu phải xây dựng gần cảng nước sâu để phục vụ cho tàu LNG trọng tải lớn. Vì vậy, cùng với yêu cầu vị trí xây dựng có thể đấu nối vào lưới truyền tải, thì yêu cầu liên quan đến kho cảng LNG cũng đang là thách thức với các nhà đầu tư hiện nay. Đây cũng là vấn đề được HSBC nêu ra trong phát triển năng lượng khi cho rằng, con đường đến chuyển đổi năng lượng không hề dễ dàng do 2 rào cản chính mà Việt Nam phải đối mặt là thiếu cơ sở hạ tầng và năng lực truyền tải cùng vấn đề kinh phí.

Rào cản về quy hoạch

Ông Ánh cho rằng, Chính phủ cần sớm phê duyệt Kế hoạch thực hiện Quy hoạch điện VIII để triển khai các khâu nguồn – lưới đồng bộ. Theo Quy hoạch điện VIII, đến năm 2030, có 13 nhà máy điện khí LNG được đưa vào vận hành theo mô hình mỗi nhà máy điện một kho cảng nhập LNG. Có ý kiến cho rằng, mô hình này dẫn đến không thể tận dụng hết nguồn lực hạ tầng sẵn có, lãng phí tài nguyên cảng biển, khó kết nối tạo thành một hệ thống hạ tầng LNG tổng thể chung. Bên cạnh đó, hệ thống đường ống khí hiện nay chỉ tập trung ở khu vực Đông Nam Bộ và một hệ thống nhỏ ở Bắc Bộ, không bảo đảm liên kết vùng, nên cần được đầu tư mạnh theo một quy hoạch tối ưu nhằm bảo đảm liên kết vùng, giúp hỗ trợ phân phối linh hoạt khi xuất hiện tình trạng thiếu khí cục bộ. Thông qua hệ thống phân phối khí đã đồng bộ và kết nối chặt chẽ, LNG nhập khẩu thông qua các kho LNG trung tâm có thể trở thành nguồn cung ổn định cho tất cả khu vực trong cả nước.

Để phát triển điện khí LNG tại Việt Nam, PV GAS đã từng kiến nghị cần xem xét triển khai xây dựng các kho LNG theo mô hình “Kho cảng LNG trung tâm cung cấp cho các trung tâm nhiệt điện vệ tinh” nhằm tối ưu hóa đầu tư hạ tầng kho chứa, cảng biển giúp giảm cước phí, giá khí LNG tái hóa và giảm giá thành phát điện. Để thực hiện được điều này, các bộ, ngành và địa phương cần rà soát bảo đảm tính đồng bộ, gắn kết giữa các quy hoạch và kế hoạch thực hiện các quy hoạch. Trong đó, có Quy hoạch điện VIII, Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia, Quy hoạch hạ tầng dự trữ, cung ứng xăng dầu khí đốt quốc gia. Cùng với đó là Quy hoạch tổng thể hệ thống cảng biển và Quy hoạch chi tiết nhóm cảng biển, bến cảng cầu cảng, bến phao, khu nước, vùng nước; các quy hoạch địa phương đặc biệt là quy hoạch kế hoạch sử dụng đất.

Rào cản về vốn đầu tư

Một trong những rào cản lớn về vốn đầu tư lâu nay chính là vướng mắc trong đàm phán hợp đồng mua bán điện PPA giữa chủ đầu tư với Công ty Mua bán điện (EVN EPTC), trong hợp đồng mua khí GAS, từ đó dẫn đến những khó khăn trong thu xếp tài chính triển khai dự án trong bối cảnh chính phủ đã ngừng cung cấp bảo lãnh. Theo Viện Kinh tế Năng lượng và Phân tích Tài chính (IEEFA), rào cản về chính sách, nguồn vốn, thị trường khiến cho đầu tư nhiệt điện khí LNG không dễ dàng. Quy trình cấp phép của các dự án LNG tại Việt Nam được đánh giá là phức tạp. Mô hình BOT và nhà máy điện độc lập (IPP) cho lĩnh vực điện khí LNG không còn dễ dàng.

IEEFA cho biết, giới đầu tư nước ngoài đã bày tỏ lo ngại khi Luật Đầu tư theo phương thức PPP có hiệu lực từ ngày 1/1/2021, bắt buộc áp dụng luật Việt Nam để giải thích hợp đồng và không quy định cụ thể về bảo lãnh Chính phủ đối với nghĩa vụ thực hiện hợp đồng của các doanh nghiệp nhà nước như Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN). Luật Đầu tư mới có hiệu lực vào ngày 1/1/2021 không quy định rõ về việc cung cấp các cam kết bảo lãnh của Chính phủ hay chuyển đổi ngoại tệ. Các dự án nhiệt điện khí LNG thuộc dạng IPP cũng sẽ phải tuân theo một hợp đồng mua bán điện (PPA) mẫu được điều chỉnh bởi pháp luật Việt Nam. Theo đó, nhà máy điện sẽ phải cạnh tranh trên thị trường bán buôn và chỉ được bao tiêu với số lượng hạn chế từ EVN. Khung pháp lý về BOT và IPP đều không tương thích với các điều khoản hợp đồng mà các chủ đầu tư dự án nhiệt điện khí LNG đang yêu cầu để đảm bảo khả năng vay vốn cho dự án. Các nhà đầu tư nguồn điện thường dựa chủ yếu vào nguồn vốn vay, chiếm 70 – 80% tổng vốn đầu tư, nên họ phải có phương án đầu tư, vận hành đảm bảo hoàn vốn và có lãi, nhằm thuyết phục được bên cho vay.

Rào cản về cơ chế mua bán khí và điện

Theo ông Ánh, vấn đề vướng mắc nhất vẫn là các cơ chế chính sách cho LNG vẫn chưa được thống nhất, hoàn thiện, hiện vẫn gặp nhiều khó khăn, phức tạp, đặc biệt là các cơ chế để đưa được nguồn LNG ra thị trường, cung cấp cho các nhà máy điện; đàm phán giá, cước phí, hợp đồng mua bán điện… Theo các quy định và cơ chế vận hành thị trường điện hiện nay, các dự án điện LNG chưa có cơ chế cụ thể để khuyến khích đầu tư phục vụ việc vận hành ổn định lưới điện. Sản lượng điện mua hàng năm Qc cho nhà máy điện khí LNG chưa có quy định, nên không thống nhất được với bên mua điện EVN. Trong khi đó, tại Báo cáo khả thi (FS), nhà đầu tư căn cứ quy định tạm xác định số giờ vận hành phát điện là 6.000 giờ/năm và số năm vận hành là 25 năm để tính toán hiệu quả dự án. Do vậy, kết quả vận hành sau này có thể không đạt được như dự kiến trong FS. Điển hình như thực tế triển khai sau cấp phép Dự án Điện khí LNG Bạc Liêu với giá điện chỉ khoảng 7 UScent/kWh, song chủ đầu tư yêu cầu hàng loạt cam kết như cam kết về chuyển đổi ngoại tệ, bảo đảm nghĩa vụ thanh toán cho EVN và bồi thường thiệt hại khi chấm dứt PPA, chuyển giá khí LNG sang giá bán điện, bao tiêu sản lượng điện… Tuy nhiên, nếu bao tiêu sản lượng cho tất cả các dự án điện khí LNG, thì sẽ phá vỡ nguyên tắc thị trường điện, hạn chế cạnh tranh và làm tăng giá điện.

Rào cản về giá

IEEFA cũng cho rằng, giá điện khí chắc chắn sẽ không hề rẻ, nên cần sớm hình thành cơ chế giá điện vận hành theo thị trường với chi phí nhiên liệu chuyển cho bên tiêu thụ chi trả, hoặc thông qua việc vận động sử dụng điện tiết kiệm bằng cách đề xuất tăng giá bán lẻ điện trong khi chi phí biên của điện mặt trời, điện gió và các giải pháp pin tích trữ sẽ ngày càng giảm trong dài hạn. Tuy nhiên, điều này lại không thể xảy ra với LNG và nhiệt điện khí LNG.

Liên quan đến vấn đề về giá, Phó Chủ tịch VCCI Hoàng Quang Phòng đã từng chỉ ra thách thức đặt ra hiện nay là cần xây dựng cơ chế giá phù hợp vừa thích nghi với những thay đổi giá nhiên liệu vừa đảm bảo không tác động quá lớn tới giá bán lẻ điện. Như vậy, thách thức lớn nhất hiện nay của nhà máy điện khí LNG vẫn là giá thành cao hơn rất nhiều so với giá bán lẻ điện mà EVN bán ra cho nền kinh tế. Bộ Công Thương vẫn chưa ban hành khung giá phát điện cho các nhà máy điện khí LNG. Việc cam kết tổng sản lượng điện mua hàng năm từ phía EVN và bao tiêu sản lượng khí hàng năm chưa có cũng khiến nhà đầu tư lo hiệu quả của dự án. Nếu không tháo gỡ được rào cản giá điện LNG thì các dự án điện khí sẽ rất khó triển khai.

Các chuyên gia cho rằng, đối với điện khí LNG, cần phải có một khung giá điện riêng được xây dựng trên các yếu tố cấu thành giá điện khí LNG như chi phí đầu tư nhà máy điện, chi phí vận hành tiêu chuẩn, giá LNG… Hiện tại, Bộ Công Thương vẫn chưa ban hành khung giá phát điện cho các Nhà máy điện khí LNG, thì việc cam kết tổng sản lượng mua điện hàng năm và bao tiêu sản lượng khí hằng năm cũng khiến nhà đầu tư lo hiệu quả của dự án. Bởi việc cam kết sản lượng điện phát và tiêu thụ khí hằng năm là rất quan trọng, là cơ sở để các ngân hàng xem xét tài trợ tín dụng cho dự án, cũng như mua được nguồn LNG giá tốt thông qua hợp đồng mua LNG dài hạn để giá điện rẻ hơn.

Do chưa có khung giá phát điện của các dự án điện khí LNG, nên cũng chưa biết đàm phán mức bao nhiêu là hợp lý, mức giá LNG thế giới biến động mạnh, có thời điểm lên tới 30 USD/triệu BTU, nên giá mua điện từ nguồn điện khí LNG sẽ cao hơn rất nhiều so với giá bán lẻ điện mà EVN bán ra cho nền kinh tế. Các dự báo quốc tế đánh giá sau vài năm nữa giá LNG sẽ ổn định trở lại ở mức 10 – 11 USD/triệu BTU, khi chuyển sang giá điện sẽ ở mức 9 – 10 US Cent/kWh.

Cần các giải pháp đồng bộ tháo gỡ vướng mắc

Trên cơ sở phân tích thực trạng phát triển LNG cùng những khó khăn, thách thức đặt hiện nay, tại Hội thảo, các chuyên gia đã đưa ra những kiến nghị, đề xuất với các cơ quan có thẩm quyền chức năng nhằm tạo môi trường pháp lý đồng bộ, thu hút đầu tư vào các dự án điện khí. Đồng thời thực hiện các cam kết quốc tế về chuyển dịch năng lượng, giảm phát thải carbon, chiến lược và tầm nhìn của Việt Nam đối với việc đẩy mạnh phát triển điện khí trong trung và dài hạn trong bối cảnh đã có những thay đổi đáng kể so với giai đoạn trước theo hướng ngày càng chú trọng đến việc phát triển năng lượng tái tạo và các dạng năng lượng mới đi kịp với xu thế phát triển công nghệ trên thế giới.

Cần các giải pháp đồng bộ tháo gỡ vướng mắc cho phát triển điện khí LNG

Phó Viện trưởng Viện nghiên cứu chiến lược, chính sách công thương Vũ Quang Hùng đồng tình cho rằng, Chính phủ cần sớm phê duyệt kế hoạch thực hiện Quy hoạch điện VIII để triển khai các khâu nguồn – lưới đồng bộ. Ông Hùng cũng đưa ra một số giải pháp duy trì ổn định khai thác khí nhằm nguồn cung cấp khí ổn định, đồng thời nâng cao năng lực khai thác đảm bảo cung cấp cho các nhà máy điện khí đang hoạt động; mở rộng các hoạt động tìm kiếm, thăm dò, phát triển mỏ để cung cấp thêm trữ lượng và sản lượng khai thác ở các khu vực tiềm năng, sâu và xa bờ nhằm đáp ứng kế hoạch phát triển công nghiệp khí giai đoạn tới. Xây dựng chiến lược, kế hoạch cụ thể cho vấn đề nhập khẩu LNG để có thể hình thành thị trường LNG; tập trung ưu tiên đầu tư hạ tầng kỹ thuật phục vụ nhập khẩu LNG. Cùng với đó, cần hoàn thiện các cơ chế chính sách liên quan đến giá và cơ chế giá bởi cơ chế bán khí cho các khách hàng chưa hoàn toàn thị trường (ngoại trừ khí bán cho các hộ công nghiệp). Xây dựng, hoàn thiện cơ chế, chính sách, các quy định để hỗ trợ cho phát triển nhiệt điện khí, đảm bảo phát triển điện khí phù hợp với tình hình hệ thống điện; hoàn thiện khung pháp lý, cơ chế quản lý vận hành chuỗi khí – điện nhằm thúc đẩy triển khai các dự án đầu tư điện LNG theo hình thức đầu tư (IPP) quy mô lớn…

Theo chuyên gia kinh tế, TS Đinh Trọng Thịnh, muốn phát triển điện khí LNG theo Quy hoạch điện VIII phải giải quyết một số vấn đề liên quan đến cơ sở hạ tầng và cơ chế chính sách. Ông Thịnh đưa ra 6 nhóm giải pháp để giải quyết các vấn đề này.

Thứ nhất cần quy hoạch đồng bộ, tập trung các dự án kho cảng nhập khẩu LNG để tiết kiệm nguồn lực xã hội, phát triển kinh tế và từ đó thúc đẩy thị trường LNG trong nước phát triển. Việc quy hoạch đồng bộ, ổn định lâu dài kho cảng, cơ sở tái khí hóa lỏng, hệ thống đường ống dẫn, cơ sở phát điện khí là cơ sở để các nhà đầu tư tính toán bỏ vốn đầu tư.

Thứ hai, Việt Nam cần sớm hoàn thiện hành lang pháp lý làm cơ sở để triển khai xây dựng, sử dụng hạ tầng liên quan đến khí LNG, bao gồm các quy định, quy chuẩn, tiêu chuẩn về kỹ thuật, thương mại, tài chính cần phải được hoàn thiện. Về mặt cơ chế chính sách cần phải rõ ràng, khả thi, thực tế, bảo đảm quản lý và quy định hiệu quả, xây dựng hệ thống phân phối và tiếp cận thị trường và thúc đẩy hợp tác quốc tế. Đây là cơ sở pháp lý để các nhà đầu tư quốc tế, các nhà đầu tư tư nhân yên tâm đầu tư vốn phát triển điện khí LNG và giải quyết khi có tranh chấp.

Thứ ba, về phát triển hạ tầng cần phải đầu tư xây dựng kho cảng LNG mới, hiện đại, theo tiêu chuẩn quốc tế, tại các vị trí chiến lược, đủ khả năng tiếp nhận tàu chở LNG có kích thước lớn, vừa đảm bảo an toàn tuyệt đối cho an ninh kho cảng. Đồng thời cần xây dựng hệ thống tồn trữ và phân phối LNG, xây dựng các cơ sở tái khí hóa từ LNG tại các khu vực tiêu thụ. Các nhà đầu tư sẽ dựa trên các quy hoạch này để bỏ vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và các nhà máy sản xuất điện khí.

Thứ tư, để đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án đầu tư phát triển hạ tầng cần phải đầu tư xây dựng kho cảng LNG, cần giao UBND các tỉnh, thành phố tập trung đôn đốc và tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư; kịp thời giải quyết hoặc hỗ trợ giải quyết những khó khăn, vướng mắc, nhất là về mặt bằng, hạ tầng, môi trường, thủ tục hành chính…Đây là nguyên nhân cơ bản gây nên sự chậm chễ trong triển khai các dự án LNG trong thời gian qua, khiến hiệu quả các dự án LNG giảm thấp.

Thứ năm, đối với các đề xuất, kiến nghị của các địa phương về giải quyết các vướng mắc liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, môi trường, hạ tầng truyền tải, thỏa thuận đấu nối, thỏa thuận mua bán điện…, Bộ Công Thương theo chức năng, nhiệm vụ được giao cần phối hợp chặt chẽ với các bộ, ngành liên quan và địa phương để kịp thời xem xét, giải quyết hoặc kiến nghị với cấp có thẩm quyền chỉ đạo giải quyết. Sự quyết liệt trong việc phối hợp giữa các Bộ, ban ngành, các địa phương trong giải quyết các khó khăn, vướng mắc để triển khai, thực hiện các dự án LNG sẽ tạo sự an tâm, tin tưởng vào các cơ quan công quyền để các nhà đầu tư an tâm đầu tư một lượng tiền rất lớn vào điện khí LNG.

Thứ sáu, cần hoàn thiện khung pháp lý, cơ chế quản lý cho các dự án đầu tư điện khí LNG theo hình thức đầu tư thông thường (IPP) để tạo điều kiện thu xếp tài chính cho các dự án điện khí LNG quy mô hàng tỷ USD. Cần rà soát và chỉnh sửa các quy định về thủ tục, trình tự đầu tư ở các Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Môi trường, Luật Quy hoạch tạo điều kiện cho việc hoàn thiện và phát triển điện khí LNG./.